文章信息：
吴金群,陈思瑾.“区(市)直管社区”为何大都回潮?——兼论龙港市扁平化改革的经验[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2023,239(02):70-81.
本论文由国家社会科学基金一般项目 “我国大都市区行政区划改革的风险及防范研究” （18BGL204）资助。
作者简介：
吴金群，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江大学中国新型城镇化研究院特聘研究员。主要研究方向：城市与区域治理、地方政府管理与创新、行政区划与政府间关系。
陈思瑾，浙江大学公共管理学院博士研究生。主要研究方向：城市与区域治理。
本论文由教育部哲学社会科学研究重大项目 （20JZD013）、国家自然科学基金项目 （71874156，42201206，42101187）资助。
内容提要：
“区（市）直管社区”有利于缩减管理层级、提升政府效能、推进基层自治。但由于社区自治能力不足、政府职能转变不到位、党建引领实践偏误、激励机制不健全等原因，改革探索大都回潮。撤镇设市后的龙港通过联合党委核心引领、大部制“模块化” 联动改革、双平台激活社会参与、基层治理制度建设与技术赋能社区治理，成功实施了“市直管社区”的扁平化改革。比较龙港与其他地区的实践可以发现，扁平化改革的核心是党建引领基层治理体系和治理能力现代化，关键是政府效能与基层自治的同步提升，保障是体制再造、制度激励和技术赋能。
关键词：
直管社区；扁平化改革；社区治理；基层治理现代化；龙港市
01问题的提出
城乡社区是社会治理的基本单元①。伴随国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，“两级政府、三级管理”的传统体制难以完全适应当今基层治理的需要。尤其是党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，党的十九届四中全会强调“打造共建共治共享的基层社会治理新格局”以来，全国各地纷纷推行了基层管理体制和治理机制改革探索。其中，“区(市)直管社区”想通过不设乡镇、街道，在根本上重建了社区管理结构，实现了政府行政管理与社区居民自治的有效衔接与良性互动②，为了有利于缩减管理层级、提升政府效能、增加社区资源、推进基层自治③。因此，被江苏省南京市、北京市石景山区、贵州省贵阳市、湖北省黄石市、安徽省铜陵市等地区作为基层治理的重要改革路径。然而，经过十几年的探索实践，这些地方改革并未取得预期效果①，部分地区在发展过程中衍生出了诸如“管区”“片区”“管理区”等“准行政组织”或“逆扁平化组织”②③，甚至绝大多数地区都已回溯到原有乡镇、街道建制。
与之形成鲜明对照的是，浙江省龙港市通过联合党委核心引领、大部制“模块化”联动改革、双平台激活社会参与、基层治理制度建设与技术赋能社区治理等方式，成功实施了“市直管社区”的扁平化改革。如果说社区自治能力不足、政府职能转变不到位、党建引领实践偏误、激励机制不健全是导致大多数地区改革难以为继的主要原因，龙港的经验正好提供了一个成功改革的范例。因而，研究“区(市)直管社区”回潮背后的多重逻辑，并讨论成功改革的实践机制，对推进我国基层治理创新与深化扁平化改革有重要的启发意义。
02我国“区(市)直管社区”的改革探索
伴随市场经济的发展和劳动力的自由流动，街道办事处和社区居委会的组织模式难以有效解决基层治理中的现实问题。在权责关系上，街道办事处面对大量基层治理任务，不仅在财政和人员编制上受制于区级政府，而且通过委托授权所获得的行政职能大多是事权，并非真正意义上的管理权④。在职能设置上，街道办事处兼顾行政、经济和服务功能，呈现出明显的“嵌合”⑤治理结构，导致合作失序、权责模糊及功能泛化的困境⑥。在基层自治上，街道办事处常常强行干预居委会工作，不利于推动基层自治的良性发展⑦。“区(市)直管社区”的扁平化改革通过缩减层级，有利于推动政府职能转变，实现行政管理和社区自治的有效衔接，成为社区治理体制创新的重要方式。2002年，南京市白下区率先撤销了淮海路街道办事处，建立淮海路社区行政事务受理中心⑧。随后，全国各地陆续开展了“区(市)直管社区”改革探索(参见表1)。
根据改革的重点和核心特征，“区(市)直管社区”可以归为以下三种模式：
(一)“四位一体”模式
“四位一体”模式是指以社区党工委为领导核心，社区居委会、社区公共服务中心、社会组织三驾马车为驱动的社区自治体制。其中，社区党工委发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，统筹协调社区重大事项和组织多主体共同参与社区建设。社区居委会负责开展自治活动，实行自我管理、自我教育和自我服务。社区公共服务中心负责承接部分行政职能，包括社会管理和公共服务的提供⑨。社会组织则多是社区自发聚合或居委会牵头形成，在社区范围内开展相应活动以满足居民需求，在居民和政府之间起到了极大的缓冲效果①(见图1)。安徽铜陵市②、黑龙江佳木斯市前进区③、吉林辽源市西安区④、甘肃嘉峪关市⑤等均属于此种模式。
(二)“公共服务中心”模式
“公共服务中心”模式先依据较大人口规模设置若干公共服务中心(大社区)，再由公共服务中心辐射地域范围内多个社区居委会。例如，芜湖市镜湖区依据5万－8万人的服务半径设立10个公共服务中心，辐射62个社区居委会，每个公共服务中心辐射3－11个不等的社区居委会①。公共服务中心承接原街道、社区承担的以及市、区级下放的部分行政事项，实现“一站式”集中办理；社区党组织、社区居委会和社会组织分别负责社区党建、自治和服务(见图2)。这种模式的产生主要是由于部分地级市撤销街道办事处后管理幅度过大，通过设置公共服务中心(或大社区)，解决原街道办事处负责的以及区级政府职能部门设置在街道层面的行政事务的承接问题。但公共服务中心或大社区下辖社区的管理体制，其实不符合我国居民委员会对社区标准的界定，也和社区作为最小社会管理单位的性质相违背②。
(三)“双轮驱动”模式
“双轮驱动”模式以社区党工委为领导核心，社区公共服务中心与居民议事会为双驱动。社区公共服务中心(或社区行政事务管理中心)作为区政府的派出机构，面向居民提供政府公共服务和社会管理事项。区别于“四位一体”模式，一个社区服务中心负责辖区内的多个居委会，两者间是指导与被指导关系；区别于“公共服务中心”模式，居民议事会(或社区代表会议)作为社区议事协商机构，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。此外，居民议事会与社区内居委会、各中介组织和群众社团构成了一套比较完善的社区群众自治工作体系(见图3)。贵州贵阳市小河区和金阳新区①、北京市石景山区鲁谷社区②等均属于这一模式。
以上三类“区(市)直管社区”改革的共同点在于成立社区服务中心来强化基层服务，同时弱化社区管理机构的经济职能和行政职能，强调社区自治和社会参与。区别主要体现在两大方面：一是在居委会与社区公共服务中心的关系上，“四位一体”模式下，两者作为社区组织体系的重要部分，存在人员交叉和机构重合的并行或重叠关系；“公共服务中心”和“双轮驱动”模式下，一个社区服务中心对应多个居委会，两者是指导与被指导的关系。二是在居民自治的组织设计上：区别于“四位一体”和“公共服务中心”模式，“双轮驱动”模式通过居民议事会的设置进一步强化了居民自治在社区治理中的主体角色。
03“区（市）直管社区”改革回潮的多重逻辑
总的来看，各地“区(市)直管社区”主要从四大方面展开：一是以社区整合或重划保障管理效能。通过将原街道办事处和社区工作站按社区人口规模整合或划分为一定数目的社区公共服务中心，回应扁平化改革后管理幅度增大的问题。二是以党工委为组织核心推动基层自治。党工委作为区委的派出机构，履行该地区党组织职责，督促政务实施，支持社区开展自治活动，维护社会稳定。三是以职能转变强化社会服务。将原街道办事处承担的行政管理和行政执法职能交还上级职能部门，建设社区服务中心开展便民利民活动，并将环卫保洁等适合市场化运作的社会事务交由社会承担。四是以治理理念更新强化自治。树立“社区属于居民”理念，促进居民自身为社区负责，提高自主性，减轻对居委会的保姆式、全能型依赖。然而，我国“区(市)直管社区”改革依然面临诸多问题，绝大部分地区重新恢复了乡镇、街道建制，改革回潮的背后存在着多重逻辑。
第一，社区自治能力不足导致扁平化改革缺乏扎实的底座支撑。“区(市)直管社区”改革后，社区大多形成了以党组织为核心、居委会为主导、社会组织和社区居民为参与主体的社区自治框架。然而，街道办事处习惯于将部分行政性工作交由居委会来完成。在“区(市)直管社区”改革后，部分地区的区政府将社区居委会视为政府职能的承接体，并以行政命令的方式下派工作①，导致居委会的行政化倾向不仅没有随着街道办的撤销而消解，反而在改革后依旧同时承担着行政和自治两种职能。在社会组织培育方面，虽然改革后社区的社会组织有所增加，并且一些大型社会组织也会以项目的形式加入社区治理过程中，但绝大多数社会组织规模小且专业化水平低，无法发挥应有的社会治理角色。在居民参与方面，由于居民缺乏社会资本，在陌生化的社区归属感低，居民之间难以建立互惠、关系网络与信任机制②③，因此居民对社区事务的主动参与较少。总的来看，基层自治有利于保障政府职能转变、降低管理成本、满足多元复杂的基层治理需求，可以为“区(市)直管社区”提供重要的底座支撑作用。然而行政化的居委会、薄弱的社会组织以及消极被动的居民参与所综合呈现出的低水平基层自治是导致部分地区改革最终回潮的主要原因。
第二，政府职能转变不到位导致扁平化改革缺乏科学的权责界定。政府上下级之间表现为“行政发包制”的关系④，即区(市)负责计划管理、街道协调落实。但在“区(市)直管社区”的制度安排下，作为承上启下的街道层级被取消。也就是说，改革前的区政府工作人员主要负责承接上级部门的职能任务，改革后则既要承接上级政府严格的检查考核制度，又要直接面对以机动性高、职能模糊以及事务属地化为特征的社区事务。一方面，在政府职能部门内部，专业分工及标准化工作流程产生的“行政壁垒”，在面对基层治理综合化和多元化诉求时，难以快速匹配为科学有效的跨部门协作；另一方面，职能转变的市场化和社会化不充分，也造成大量错综复杂的社会事务挤占政府部门日常工作，迫使部分地区只能将社区视为“下属部门”转移压力，以行政命令的方式下派工作，导致社区中机关干部、社区两委人员混岗情况难以避免，社区服务中心、社区工作站等组织的性质十分模糊。但“社区”并非地方行政体制的直接延伸。区别于作为政府派出机关的街道办事处，社区缺乏行政权威支撑，社区居民配合度不高，社区资源争取路径匮乏，在实践中大多依靠社区精英服务①或上级部门的支持。面对治理过程中的双向压力，区政府只能采取拓展编外人员②③或兼职的方式应对，又会导致治理工作中人浮于事，具有临时性和运动性的特点。故而，随着改革的纵向深入，通过行政下移或恢复乡镇、街道建制使得区政府回归到“发包方”的行政角色，成为“区(市)直管社区”改革后的理性选择。
第三，党建引领实践偏误导致扁平化改革缺乏有效的组织牵引。随着扁平化理念在社区治理现代化探索中不断深化，创新社区党建成了构建现代化体系和形成治理整体合力的客观需要④。然而，当前党建引领的形式主义较为严重。部分地方在组织活动时为了党建而党建，并以强制命令和思维管控的方式教育和组织党员，不仅消磨了社区党员的积极性，甚至加重了基层治理负担。此外，党员在发挥社区先锋模范作用的过程中也出现了多种问题。一方面，部分党员在下沉服务过程中存在科层制和等级制观念，或是在社区服务中“走过场”、搞形式，无法切实地调动居民参与社区治理的主观能动性，导致社区活动后续的贯彻落实十分困难；另一方面，部分社区居民将党员和党建工作“万能化”、行政化，甚至部分党工委与社区服务中心和居委会呈现出上下级间的组织关系，严重偏离了党建引领的初衷，使得社会动员与社区整合的目标难以落实。总的来看，党建引领本可以在“区(市)直管社区”扁平化改革后的社区治理中，针对领域广、内容杂、主体多等问题上充分发挥其自身的整合作用，推动社区自治的发育和成长，但已有改革对于这一机制的关注不足成为改革回潮的原因之一。
第四，激励机制不健全导致扁平化改革缺乏持久的内源驱动。晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，对推动地方发展发挥了重要的促进作用⑤。扁平化意味着对基层人员的更大授权，能够在组织重心下移的背景下，实现信息收集、需求评估、决策和执行⑥。同时，在执行过程中，它也意味着横向的服务与协调单位被大量创造，愈发开放性的资源获取途径，需要开放、竞争的评估与激励环境⑦。“区(市)直管社区”扁平化改革后，政府内部的组织结构随着中间管理层级的减少而发生了显著变化。首先，科层制组织呈现为金字塔形结构，扁平化改革削减了中间管理层级，使得垂直成长路径显著缩短，晋升空间也更为狭窄，组织内部竞争愈发激烈，一定程度上导致工作人员的安全感与归属感大大降低，甚至出现不思进取、消极怠工等现象。其次，扁平化改革后，区政府人员需要更多跨部门协作以回应综合性的基层治理需求。“区(市)直管社区”不仅淡化甚至打破了传统科层制结构以职能部门为单位的划分方式，导致工作人员竞争对手不再仅限于原部门内部，而且从专业化分工到综合性事务的转变也增加了“竞赛成绩”的分离难度，旧有的考核评价体系难以回应改革后面临的新难题。最后，改革也挑战了部门工作人员的心理舒适区，以往停留在部门内部或小范围的人际关系网络被打破，跨部门协作的需求迫使工作人员不得不面临新的人际关系磨合与适应。因此，“区(市)直管社区”改革后，如果缺少激励制度优化和晋升路径多元化等配套措施，就很难激发工作人员积极性并提升政府治理效能。
04龙港“市直管社区”的实践机制
2019年9月25日，龙港镇设县级市，并按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”12字方针实施改革。其中，“扁平化”是指成为县级市后的龙港不设乡镇、街道，探索市直管102个社区的扁平化治理模式。因此，如何在不设置乡镇、街道的情况下，实现县级市政府对基层社会的有效治理，成了龙港市行政体制改革的重点内容。改革初期，考虑到管理幅度的适当性和公共服务的可及性，龙港依据“市管社区、分片服务”理念设置了“片区”这一管理单位①。与“公共服务中心”模式较为类似，“片区”在构建大社区的基础上，通过辐射多个下辖小社区的方式降低基层治理难度和管理幅度。考虑到“片区”制度并未在实质上削减中间层级、实现真正意义上的“市直管社区”，龙港市在温州市委组织部和市民政局的领导协调下，于2021年3月审议通过了《深化“扁平化”基层治理改革实施方案》，开启了新一轮改革。随后，龙港市用不到两个月时间撤掉了原先的9个片区党工委，将原有102个社区重新组合为26＋1(新区)个社区，并创新性地构建了“三位一体”的治理框架(见图4)。
结合自身改革的特点和要求，并借鉴以往“区(市)直管社区”改革实践中的困境与不足，龙港采取了以下运作机制：
(一)强化党建引领，联动社区自治力量
党建引领是党组织提升基层整体治理体系与治理能力的重要制度安排，也是我国共建共治共享社会治理制度最重要的组成部分。龙港市构建了以社区联合党委为统领，以社区党组织为主体，驻社区单位、非公企业、社会组织、物业管理公司等党组织共同参与的区域党建联盟。区别于社区党工委，联合党委有利于打破城市机关企事业单位地域界线，对社区实现统筹管理，带动更多的社区两委干部、党员、群众自觉参与基层治理工作，强化社区自治能力，建成最广泛的基层治理团队。在此基础上，社区联合党委进一步协同市委组织部探索在独立小区、楼栋、网格等最基础单元设置党组织，最大限度激活党建的细胞单元，做足“联”字文章、体现“联”字要求，发展联动、考核联责、稳定联管，形成一层联合一层、一级联动一级的工作机制。
(二)深化大部制改革，提升政府综合治理能力
在组织规模既定的情况下，管理层级一般与管理幅度成反比。“区(市)直管社区”的扁平化改革意味着职能部门必须在横向上扩展管理幅度①。与铜陵市铜官山区改革相似②，龙港在改革前通过打破职责同构与原有部门职能分类基础上，将原有的12个镇内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位在内的共计41个部门机构，最终整合为15个党政大部门，建立了跨业务整合和职能有机统一的大部门组织体制。设县级市前的大部制改革不仅实现了党政机构的结构优化，降低了部门间交易费用，提升了资源配置效用，而且系统梳理了政府部门职能，推动了职能的社会化和市场化进程，为培育基层自治奠定了重要基础。设市后，龙港对大部制进行了完善，特别是依托“模块化”运作方式深化大部制改革，不仅缩减了部门内部的治理层级，而且打破了科室间的横向壁垒。具体包括：第一，将科室业务拆分为模块。采取岗位负责和个人负责相结合，将科室按业务类型分成N个模块，锻造“科室模块链”。第二，按照功能共性整合重组。打破传统的条线一一对应，每个对接基层的模块长既可以在社区内高效落实相关模块工作，又可以代表大部门回应更多业务需求，保障对上能够承接职能，对下能够便民服务。第三，建立部门内外协商机制。科室负责制与重大事项集体决策制，采取统分结合的方式。日常对接按照模块进行，三重一大事项和全局重点工作则统筹模块力量，共同完成任务，形成一体化系统化的高效运行态势。
(三)构建社区治理双平台，推动治理主体多元化
市直管社区改革后，地方常常面临社会组织总体业务水平不高、优质社会组织数量稀少，从而难以承接政府职能事项，以及满足群众多元需求的问题。为创新公共服务供给，龙港构建联勤工作站与社区综合服务中心双平台，形成了“四治融合、三社联动”的多元治理格局。一方面，龙港市将公安、市监、综合行政等部门250多名的行政事业干部下沉到26个联勤工作站，与社区干部、专职网格员一起编组入格，构建“日常巡查、快速响应”联勤机制，实现90％以上基层问题就地解决；另一方面，龙港将政府职能定向转移社区组织，赋予社区公共服务职权，实施社区干部职业化，加大社会组织培育力度，激发社工队伍活力。首先，将部门下沉干部、驻社区干部、社工、网格员、社会组织等多方力量整编入社；其次，吸纳律师、医生、教师、人民调解员、“五老”人员和各界乡贤人士打造社区共同体；最后，整合党政、市场、社会三类资源壮大志愿队伍，建立志愿服务积分时间银行，充分调动社区居民参与的热情。
(四)完善改革措施，保障基层治理制度建设
社区治理机制的良好运行需要完善的配套改革措施与健全的制度支撑。龙港在改革初期就针对性地发布了《关于建立社区联合党委运行机制的意见》《社区联合党委、联勤工作站工作职责》《社区联合党委工作事项清单》《“社区吹哨、部门报到”工作制度》等一系列指导文件，从而明确管理主体的职责边界、多元主体间的合作机制，并培育发展社区社会组织。通过完善基层治理制度，以制度化固化改革成果，以制度实施验证改革经验，进而推动改革与制度化工作有机融合。鉴于职级晋升是对领导干部干事创业的重要激励手段，龙港在深化“模块化”改革的部门中落实模块负责人“一岗双责”责任制，绩效考核按照模块化管理制度执行，根据上级考核任务清单，建立模块工作人员及模块工作目录和实施路径，实行人、模块、事、责对应捆绑，并由办公综合模块负责考绩跟踪工作进度，并动态调整计划。此外，差异化考评制度聚焦绩效管理环节，以模块固定任务(指标)以及专班工作参与度等要素构建综合评分机制，并将考核结果作为干部推荐提拔任用的重要参考。
(五)搭建数字平台，赋能社区治理高效运行
数字技术的应用有助于拓展社会治理网络、整合与优化社会治理资源、重塑社会治理公共价值以及推动社会治理制度再生产①，从而有利于政府更好地实现扁平化管理。龙港通过数字化改革牵引“三位一体”高效运转，将政务服务2.0、党政办公OA系统、视频会议系统终端向社区联合党委延伸覆盖，实现市委市政府工作指令直达社区。其中，社区数字化精益管理平台将“社区数据库、电子审批系统、社工管理应用、公众应用服务”等多项治理应用共享于一个平台，减少信息传递的中间环节，提升政府在社区治理中的统筹协调能力，实现了大部分社区管理事务数据跑、网上办。此外，龙港构建“两舱两端”，实现了多维度的社区智治。“社区治理数字驾驶舱”面向党政领导，提供基层治理可视化全方位画像，为科学决策提供参考；“社区数字驾驶舱”面向社区群合党委、联勤工作站，便于实时掌握社区情况，及时作出决策；“治理端”面向社区干部、下沉力量、协同联动部门、科室联络人员，实现事项的全流程留痕管理；“服务端”面向社区群众，提供在线实时便民服务。
05结论与进一步讨论
“区(市)直管社区”改革的目标在于推进基层治理体系和治理能力现代化。由于社区自治能力不足、政府职能转变不到位、党建引领实践偏误、激励机制不健全等因素，绝大部分“区(市)直管社区”改革最终恢复了乡镇、街道建制。龙港市在已有改革路径基础上，通过一系列机制创新成功实施了“市直管社区”的扁平化改革，具体包括：强化党建引领，联动社区自治力量；深化大部制改革，提升政府综合治理能力；构建社区治理双平台，推动治理主体多元化；完善改革措施，保障基层治理制度建设；搭建数字平台，赋能社区治理高效运行。这些机制创新为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了有益参考。
首先，党建引领基层治理体系和治理能力现代化是扁平化改革的核心。社区党建确保了社区自治保持正确的方向，并能够通过整合组织资源和人才资源夯实了社区自治的根基②，自上而下地推动服务型政府扁平化运行③。龙港通过构建区域党建联盟对社区实现统筹管理，带动更多的社区两委干部、党员、群众自觉参与基层治理工作，强化社区自治能力，建成最广泛的基层治理团队，充分体现了党建引领在参与社区治理过程中的多维整合能力④。有效实现了总揽全局、协调各方的党建引领，不仅能够在不改变隶属关系和职能边界的条件下通过构建跨组织网络推动“条块”协同①，而且对化解治理体系中不同主体间的潜在张力和实现秩序与活力的协调发展具有重要作用②。
其次，政府效能与基层自治的同步提升是扁平化改革的关键。扁平化改革意味着增加管理幅度，而这又倒逼政府进行职能转变。为消解工作压力，必须在提升政府效能的同时加强基层自治。作为连接基层自治和政府效能的重要桥梁，大部制改革不仅有助于理顺部门间的职责关系，实现党政机构的结构优化，提升部门间的协作能力，为应对基层治理的综合性事务奠定基础；而且通过系统梳理政府部门的各项职能，为改革后剥离部分职能事务回归社区提供了重要参照，有利于推动职能的社会化和市场化进程，培育基层自治。龙港的“模块化”创新打破了原有的横向职能分工以及垂直管理层级，嵌入了更具弹性、开放性与动态适应性的运作机制。不仅提升了政府内部横向协作的效能，而且有利于高效处理扁平化改革后错综复杂的社区事务，为基层治理现代化提供了宝贵经验。
最后，体制再造、制度激励和技术赋能是扁平化改革的保障。以服务型政府为实质的体制再造是深化落实改革的关键③。通过构建“三位一体”的组织结构，建设联勤工作站与社区综合服务中心双平台，龙港形成了“四治融合、三社联动”的多元治理格局，有效满足了社区治理中的多元化需求。而针对“区(市)直管社区”扁平化改革后政府内部运作机制的转变和晋升激励的削弱，龙港一方面通过一系列指导文件明确边界、固化改革成果，进而推动改革与制度化工作有机融合，另一方面通过考核与晋升制度优化设计，充分调动政府工作人员的积极性，保障了改革的平稳推进。另外，技术赋能保障政府内部的信息贯通以及公共服务的精准高效。龙港依托数字化改革牵引“三位一体”，不仅提升了治理主体间便捷高效、精准互动的能力，而且有助于实现多元主体与合作资源的系统整合，强化社区治理的共建意识和共享水平。
当然，龙港的扁平化改革也有其特殊性。作为新时代以来全国唯一撤镇设县级市④，龙港原本就是乡镇、街道这一层级。也就是说，龙港的“区(市)直管社区”改革采取的是职能部门下沉，而非乡镇划转。对龙港市政府而言，基于撤镇设县级市实现的“区(市)直管社区”改革不仅消除了镇的建制对区域发展的刚性约束，而且能够规避从乡镇基层到县域治理转型的挑战。对公务人员而言，原有的乡镇工作经验使他们拥有较强的基层事务应对能力，有助于顺利过渡到“区(市)直管社区”工作过程。此外，“区(市)直管社区”的改革和制度完善依赖于高位推动，温州市委、市政府对龙港“大部制、扁平化”改革高度关注，通过市直部门单位捆绑制度、工作事项准入制度、负面清单制度、“吹哨报到”“日调度、周协调”等系列工作制度，为市直部门落实工作职责“加压加码”，有效保障了龙港市直管社区向纵深发展。因而，“区(市)直管社区”扁平化改革既要提炼总结各地的经验教训，又要密切关注龙港的探索实践，同时也需注意改革成功的前提条件、关键因素及其经验限度。
