2022年8月17日，由浙江大学中国新型城镇化研究院举办的《从“镇”到“市”的蝶变：龙港新型城镇化综合改革研究》新书发布会暨“县城城镇化发展研讨会”在杭州市成功举办。会上，浙江大学浙江大学马克思主义学院陈宝胜教授以“龙港扁平化改革：多维价值、实践进展及可能方案”为题作专题报告。
一、龙港扁平化改革的多维价值
龙港撤镇设市改革包括大部制、扁平化，低成本、高效率四个基本要求。根据前期调研，龙港大部制改革已有一定创新成效，但扁平化改革正在探索之中。龙港扁平化改革探索的实践价值主要包括三个方面：
一是为推进新型城镇化、探索特大镇治理提供示范样板。据统计，全国目前有329个人口规模超过10万的特大镇，其中，人口超过20万的超大镇有45个。这些超大镇如何治理是目前亟待解决的重大问题。龙港的扁平化改革对这类特大镇、超大镇治理具有重要借鉴意义。
二是为深化改革开放，促进民营经济持续健康发展探路。浙江是民营经济发祥地，改革开放先行省，温州是民营经济先发区地，龙港是中国第一座农民城，全国新型城镇化试点镇，是方向标。龙港的改革，对民营经济发展意义重大，聚光度高。
三是为国家治理体系现代化，优化行政层级设置积累经验。国家治理体系现代化包括国家治理层级和行政区划设置现代化。我国现行五级行政层级，另加社区一级，事实上等于六级制。纵向管理层级多，横向管理幅度小，存在一些问题。龙港的扁平化改革如果能打破管理层级和管理幅度的魔咒，就可以为有效破解我国现行五级行政管理体制和行政区划设置存在的问题提供借鉴和思路。
二、龙港扁平化改革的实践进展
（一）聚焦整体智治，推进县域数字治理
一是加强基础设施建设，迭代县域城市大脑。整理归集560多万条基础数据，布局5G基站及传感器、摄像头等智能基础设施建设，实现5G网络全域覆盖。
二是推进整体智治，开发多跨场景应用。建设“一屏可知全局、一图全面感知”的整体智治平台，开发智慧应急“一张网”、消防管控“秒响应”、美丽城市“云管家”等多跨场景应用，实现部门间横向贯通、高效协同。
三是夯实治理基础，建设智慧社区。研发“市管社区”数字协同应用系统，设置基础信息、联勤处置、专项任务、精准治理、社区自治、智慧社区综合展示6项二级任务、25项三级任务和79项四级任务，形成部门联动、联勤处置的智慧社区、未来社区多跨场景应用，实现社区治理跨层级、跨部门、跨区域无缝对接。
四是促进无缝对接，延伸党政数字终端。强化扁平化治理要素保障，党政办公OA、视频会议等系统终端向社区延伸，畅通横向部门和纵向层级间的信息传导功能，促进信息及时上传下达。
（二）聚焦职能重构，实施大部制改革
一是系统集成党政机构。有机整合党政职能，推行大部制，改革后仅设6个党委机构、9个政府部门、7个中心，机构数量和、人员编制为同类县市区的40%。
二是协同优化内部职责。梳理、拆分、重组职责事项，跨层级、跨科室再造流程，构建T型模块运行架构。
三是实施集中许可改革。将分散的1146项行政审批事项划转至行政审批局，实现“只盖一枚章、最多跑一次”。
四是试行综合行政执法体制。将全市9个政府部门26个领域3043项执法事项划转至综合行政执法局，通过数字协同应用赋能，形成“审批—监管—执法”管理闭环。
（三）聚焦扁平化改革，逐步弱化中间层
龙港的扁平化改革大致分为以下几个阶段：
一是管理“扁平化”的过渡性举措。2019年，按照“市管村居、分片服务”管理体制，将原有199个行政村、社区，撤并为73个行政村、30个社区，在市本级和村社之间设9个片区，片区设非独立法人、无固定编制的“一委一中心”基层治理平台。“一委”即片区党工委；“一中心”即基层治理中心，设置基层党建、社会管理、社会服务、社会事务、其他事项等“4+X”工作模块，实行经济建设职能上移，社会管理职能下沉。
二是对“新型社区”管理体制的探索。2020年，经“村改社区”后设102个社区，改组原9个“片区”为14个“新型社区”，将政府行政审批和公共服务通过电子网络平台延伸至“新型社区”，赋予“新型社区”相应社会管理和公共服务职能，提高社区自我服务和治理能力。
三是探索建立“三位一体”社区联合党委。2021年撤消“新型社区”，将102个基层社区划分为26个“基层治理单元”，建立社区联合党委、社区联勤工作站、社区综合服务中心“三位一体”的治理架构。创设市委基层治理委员会，负责26个基层治理单元的人员编制归属及派驻工作，统筹协调村居（社区）、基层治理平台治理事务，增强对基层治理工作的组织领导力（全市“三位一体”社区联合党委及基层治理委员会三者编制共约300人）。
目前正在规划的试点方案（扁平化改革3.0方案）是构建党建统领的现代社区治理架构，计划成立具有法人资格的现代社区，将现有社区改称为“合作社”。现代社区基层群众性自治组织，依法承担部分服务性、事务性的乡镇职能，拥有对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，实现政府治理、社会调节与居民自治良性互动。
三、优化扁平化改革的可能方案
一是改组成立平台性“社会治理局”。设10个业务科室，每个科室14人，横向对接市直14个职能部门，向下对接10个左右社区。为便民服务和提高办事效率，10个业务科室可前置于所对接社区。具体又可有两种设置方案：独立平台性社会治理局，或政务大厅式平台性社会治理局。
二是“转变职能”“下放职能”，推进政府职能改革：按照经济建设和公共服务职能收归市直部门，社会服务和治理职能下沉社区的原则，通过权力清单的方式，在将日常经济建设与一般公共服务职能收归市直部门的基础上，科学划分市级政府和基层社区的职能事务，适当下放权限，激发社区活力，赋予社区一定经济建设和公共服务供给功能，解决市级职能部门人员编制不足的现实问题。同时积极培育社会组织，让社会组织承接下放的各项公共服务职能。
三是数字赋能高效能治理。建设“平安龙港”整体智治平台，提升社会治理局业务承接、传递、考核效能。同时大力推进数字化改革，促进部门业务流程再造和制度重塑，破除部门壁垒，实现部门间的横向贯通，提升市直部门间的沟通效率，降低横向沟通成本；提升社区数字治理能力，实现市直部门、社会治理局与社区之间的“纵向”贯通，提升纵向信息传递、工作沟通和考核评价效率。
