县城视界·名家观点｜王凯：县域·县城·就地城镇化—中国特色城镇化道路的初步思考

这次“中国城市百人论坛2022年春季论坛”的主题，我们确定为“县域·县城·就地城镇化”。最直接的原因是新近通过的《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。客观地讲，四十年来我国城镇化政策经历了一个变化的过程。改革开放前，多年来中国城市的发展方针是“控制大城市规模、适度发展中等城市、积极发展小城市”，这是七十年代末、八十年代初大家都非常熟悉的政策；改革开放初期，提出“小城镇、大战略”；90年代提出了“大中小城市协调发展”；到了“十一五”提出了“城市群作为城镇化的主要载体”；近十年来，国家在城镇化政策方面提出了城市群、都市圈、超大特大城市的发展、大中城市的发展、小城市发展以及最近特别提出县域城镇化的发展，所以整个城镇化政策是逐步完善的过程。

这里有几点要特别提一下。2013年中央首次召开中央城镇化工作会议。提出城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿。

2014年国家发布第一个新型城镇化规划，今年又发布了第二个新型城镇化的规划。从这两个国家新型城镇化的规划比照来看，上一轮新型城镇化是贯彻了中央城镇化会议的主要精神，在空间上的着力点提到比较多的是建设城镇体系优、功能互补强的城市群。这次规划的新亮点是特别提出大中小城市和小城镇协调发展，特别补充以县城为重要载体的城镇化建设。

一、40年城镇化的历程回顾

过去四十年，我国经历了全世界最大规模的城镇化。1978—2020年，我国城镇化率由1978年的17.9%增长至2020年的63.89%，城镇人口从1.7亿增加到2020年9亿，差不多增加了7亿人，城镇建设用地由1981年的0.67万平方公里增长到2019年的约13.37万平方公里（约20倍）。城市数量也从不到200个增加了400多个发展到600多个，这是世界范围里最大规模的城镇化。

过去的四十年，可以分为两个时段，第一个时段是前三十年，第二个时段是最近十年。

1、前30年稳步快速发展的过程

前三十年的发展，从发展动力来讲，国家的对外开放、融入全球市场是我国前三十年经济发展重要的推动力，自1980年代开始，我国以国际大循环为主体，开启了市场化改革，构建了外向型经济模式，取得了40年经济高速增长的奇迹。GDP总量年均增长9.5%，平均每8年翻一番，远高于同期世界经济2.9%左右的年均增速。

在经济大发展的背景下，这一时期的人口流动情况是大量的农村剩余劳动力转移到以东南沿海为代表的地区进城务工，以加工业起始的劳动力需求大增，前30年全国农民工总量持续上涨，2010年达到2.42亿人，其中70%集中到京津冀、长三角、珠三角地区。在这期间我们抓住人口红利契机，使我国成为世界工厂和国际经济的重要组成部分。在这个背景下，城镇空间发展的典型特征是效率优先导向下的城镇外延式、扩张式的发展，最典型的代表是开发区和大量的新区新城。据了解，前三十年我国共建设各类新区2133个，规划用地面积达到8万多平方公里。

从前三十年城镇化发展的逻辑来看基本是产业发展、人口流动（主要是农村向城市流动），以及城市建设的空间扩展，是一个增长逻辑的发展过程。

对于这三十年的发展，方方面面有很多的评价。这是我们参加中国工程院重大咨询项目《中国特色新型城镇化发展战略研究》中得出的重要结论——过去三十年城镇化是“两高两低”的发展过程，“高”是高的发展速度和高的经济成效，“低”是指低的初始成本（主要是劳动力成本和土地资源成本）和低的发展质量，三分之一的流动人口群体不能享受市民基本公共服务待遇，还有环境问题、综合承载力问题、污染治理成本高的问题等。

客观地讲，这个阶段发展的后果就是城乡发展的不平衡。我们参加中国工程院重大咨询项目《村镇规划建设与管理》，提出了乡村发展不足的六个方面：乡村经济发展缺乏活力，社会结构失衡；耕地被占和耕地结构扭曲并存，宅基地扩张与闲置并举；城乡基本公共服务差距明显，农村人居环境亟待改善；乡村风貌屡遭破坏，乡愁记忆难以维系；村镇规划管理制度缺失，技术支撑不足；村镇建设政策和资金分散，未能形成合力。这也是前三十年城镇化发展的一些总体情况和评价。

2、近十年结构调整转型的过程

近十年发展动力的变化，产业升级、科技创新带动经济转型发展。2008年金融危机之后中国产业结构特别是制造业进入产业升级换代时期，同时提出科技创新带动经济的转型发展。从统计来看，60%-80%的产业门类已经能够不依赖国际技术生产国际领先的先进产品。

在这一背景下，劳动力需求发生了结构性变化，带来人口“两头集中”。从七普数据可以看到，一方面人口向大城市的流动趋势还在增强，七普数据中十个增速最快的城市是深圳、成都、广州、郑州、西安、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山。从结构来看，这些城市吸引的更多的是年轻人，包括大学生。另一方面，也看到返乡和进城人口向县城流动，2020年县域城镇人口占全国城镇常住人口比重达到了25%，和六普相比城镇人口是增加的。城关镇占县域人口比重从十年前的15.2%提高到21.24%，这两个数字还是非常说明问题的。县城成为就地城镇化的重要载体，今年住房和城乡建设部《2021年乡村建设评价报告：28省、81县调查报告》显示，返乡人口首选去县城安家定居，县城成为农村居民购房的首选地。

在这一背景下，这十年的城镇发展和前三十年是不同的。前三十年城市发展规模的普遍增加，在过去十年变成了有增有减，“兴衰”兼具。337个地级及以上城市中，191个常住人口增长，146个常住人口减少，这是和过去完全不一样的情况。县域规模也出现了一些分化，大城市周边县的人口增长比较明显，东北边境地区的人口减少。县城规模普遍提高，城关镇规模五十万以上从过去的34个增加到82个。

二、对“县域·县城·就地城镇化”主题的阐释

1、城镇化60%以后趋势判断

对于未来城镇化发展的趋势判断，通过最近几年研究，大家普遍认为中国城镇化水平到2035-2050年大概会达到75%-80%之间，还有1.5-2亿左右人口进城，仍将有4亿多农民在乡村地区。这是很重要的数据，人口向大城市和小城市两端聚集，县级单元成为城镇化的重要层级。

2、中国经济发展新趋势认识——动力转换

从产业发展、人口流动的发展逻辑来做这样一些判断和分析。

（1）基础性产业自主可控的导向

从发展动力来看，最近一些年还是有了很大的变化。基础性的产业自主可控的导向非常鲜明，比如粮食生产和农业安全，总书记反复强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”。农业地区发展是下一步工作的重点，要重点扶持产粮大县、特色农产品生产大县等农业地区的县域（城）的发展。从外循环向内循环为主体转变，城市群重点关注产业创新与价值链体系；都市圈则重点关注代表国家竞争力的创新链。

（2）新消费时代的需求分析

2020年我国人均GDP大于1万美元，逐步进入中等收入阶段，消费的类型和格局有了很大的变化。特别是对于短缺经济时代的那些消费，住房、汽车、一般物质性消费会逐步转化到对生态产品、自然资源的消费，这在国际上像日本、韩国、欧洲在城镇化率比较高的时候都出现过，这些资源恰恰位于我国广大的农村地区和县域地区。

深度老龄化是各级城镇共同面临的挑战，县域老龄化问题将更加突出。从统计数据来看，2020年，城市、镇、乡村老龄化率分别为10.8%、11.8%和17.7%，村镇地区人口老龄化水平最高，且增长最快。农村的养老、县以下的养老也是突出问题，这些老人的养老问题并不能通过过度分散的方式来解决，广大县城承担了巨大养老压力。

3、“四化同步”的城镇化成为必然选择

在这一背景下，按照中央提出的“四化同步”——新型工业化、农业现代化、信息化、城镇化成为中国城镇化下一步工作的必然选择。

（1）农业现代化

中国农业发展的设施水平不断提高，公共服务能力不断加强，过去说的“靠天吃饭”、“面朝黄土背朝天，割麦插秧累断腰”已经成为了历史。农业基础设施进一步完善，生产条件得到改善，县域单元耕地总量占到全国比重的83%。设施农业生产规模扩大，生产效能提高。我们要高度重视农业地区的发展，不仅仅是经济以及这个地区的公共服务，还有农民的生活质量以及其他的方方面面。

（2）新型工业化

新的国际形势下，建立自主可控的产业链、供应链十分必要。紧邻发达地区的县域将拥有更多参与产业链分工与合作的机会，工业产业链“纵向下沉”趋势彰显。
 一是都市圈内的县通过融入都市圈新兴产业布局，承接相关产业转移与分工，形成新产业集群，促进县域城镇化和工业化发展。二是随着互联网飞速发展，农村电商、直播带货等新模式与县域本地产业、物流交通体系融合，淘宝村镇涌现出来，推动了村镇地区融入产业链分工与合作。

（3）信息化

近年来，信息化的大发展让“知识-创新-服务”的新经济动力推动了区域、城市、乡村地区的多层级空间联动。信息化加快城乡要素流动，县域（城）作为信息节点意义重大。互联互通的大市场和畅通的城乡供应链体系、智慧物流体系，使得城乡要素、商品的跨区域流动更为频繁。

（4）县域、县城在新型城镇化中的作用不可替代

在这个大背景下，县域、县城在新型城镇化中的作用不可替代。这个内容相当丰富，不可能穷尽，重点讲三类。

第一类是都市圈内的县城，有发展成为中小城市的趋向，融入都市圈内产业分工体系，实现城乡高度融合和一体化发展。其工业化特征非常鲜明，以珠三角、长三角为代表，这些地区的工业化程度非常高，这些地方的县按照实际生活水平和工业化能力来看已经是城市了。长株潭地区的湖南长沙县也是“优二进三”产业驱动的城镇化，已经成为百强县的前十，过去百强县前十大部分集中在长三角和珠三角地区，这就是一个比较典型的案例。

第二类是农业地区的县城，以服务“三农”和公共服务为导向，实现老百姓幸福生活以及共同富裕的主体空间，是链接城乡的重要节点，同时也是践行公平正义、体现幸福生活的重要空间。县域农村地区的县城发展还可以带动整个农村地区的公共服务，包括乡和村的公共服务体系的建构，为农村地区的生产生活提供更好的服务，提高产业组织效率，提升以县域为单元的产业专业化水平。县城也成为农民进城定居的首选地，一代农民工绝大部分返回县城定居抚养第三代的情况比较普遍，二代农民工有的外出务工，有的已经就近就业。长三角地区近域化的趋势已经相当显著，比如安徽地区的农民工过去是去上海、浙江，现在在合肥周边的比例已经非常高了。河南的西华县是传统农业地区大县，它的城镇化模式就是城乡两栖兼业，这个方式在农业地区是会长期存在的。

第三类是在生态文明、美丽中国的大背景下，景观资源比较好的地区是发展的重要空间载体，是重要的目的地和服务基地，以历史文化特色和魅力景观资源促进城乡联动发展。最近住建部表彰了浙江的松阳县，作为连片传统村落的发展是非常成功的。

总体而言，中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而“县域·县城·就地城镇化”是这一选择中的重要组成部分。