县城的纽带功能、驿站特性与接续式城镇化

2022.05.18

城市规模应与城市承载系统相匹配，否则，城市的高集聚性、高流动性反而会强化其脆弱性。以中心城市和城市群为主体形态推进新型城镇化，应摒弃过度集中化“做大规模”的冲动，重新审视和重视县城的地位和作用。新发展阶段，县城日益突显出融合城市与乡村、平衡集聚与分散、贯通上层与基层的强纽带功能，成为优化城镇化布局和形态的关键；人口流动活跃且“流而不留”,赋予县城鲜明的驿站特性；人口“城乡双栖”“城城双栖”并存，城镇化路径表现为异地生产方式非农化、本地生活方式城镇化，这种接续式城镇化样态具有普遍性和长期性。推进以县城为重要载体的城镇化，应坚持“流量”与“留量”并聚，优先做大县城人口“流量”;补短板与锻长板并举，着力做优县城服务“长板”;“承上”与“启下”并重，加快提升县城发展“能见度”。

人口向优势区域集中是经济社会发展的客观规律。第七次全国人口普查数据显示，我国常住人口城镇化率达到63.89%，比2010年提高14.21个百分点，城镇特别是大城市的人口集聚效应进一步显现。但是，城镇化发展不能过度追求规模效应和经济效益，适度均衡发展的城市规模体系应该是中国新型城镇化的基本方向。全球蔓延的新型冠状病毒肺炎疫情、河南郑州2021年7月遭遇千年一遇的特大暴雨等“黑天鹅”“灰犀牛”事件，在给城市发展带来灾难性冲击的同时，也让我们更加警醒，城市规模应与城市承载系统相匹配，缺乏有效的灾前防范、灾时应对、灾后恢复能力的支撑，城市的高集聚性、高流动性反而会强化其脆弱性，让城市发展停滞甚至归零。因此，以中心城市和城市群为主体形态推动城镇化高质量和可持续发展，必须把生态和安全摆到更加突出的位置，更好兼顾资源要素的配置效率和城市发展的可持续性，摒弃过度集中化的“做大规模”冲动，转而追求相对分散化的适度规模效应，以城市群、都市圈为依托，规划培育多个中心城市、节点城市，引导大中小城市和小城镇协调联动、差异化发展。

县城和县级市的城区一般统称县城，多为小城市，其GDP占全国GDP的近四分之一、常住人口占全国城镇常住人口的近30%，处在承上启下的关键环节，是我国推进工业化和城镇化的重要空间载体。我国历来重视县域发展，特别是党的十九大以来，中央进一步强调县城在区域协调发展、城乡融合发展战略布局中的重要作用，推动县城发展的力度不断加大。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，要求完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化；2020年10月，十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，要求强化县城综合服务能力，推进以县城为重要载体的城镇化建设；随后，2021年中央一号文件、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》均对县城城镇化建设作出重要部署。国务院相关部门也加快完善县城城镇化配套政策，2020年5月，国家发展改革委专文部署县城城镇化补短板强弱项工作，并选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范；2021年5月，住房城乡建设部等15部门出台加强县城绿色低碳建设的意见；6月，商务部等17部门出台加强县域商业体系建设的意见，明确了不同领域强化县城综合服务能力的实施方案。在不到两年的时间里，国家层面精准聚焦县城城镇化，并密集出台系列配套政策，决策层次之高、改革措施之实、推进力度之大，在我国城镇化历史上前所未有。

新时期县城的定位及发展问题也引起学界的高度关注和重新审视，县城作为农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体，将成为中国城镇化发展模式转型升级的关键空间布局，落户县城是解决阶段性贫困家庭城镇化的可行途径。但是，县城也面临着更高级别城市的虹吸效应和居民美好生活需求不断升级的压力，流向县城的人口基于愿望与能力的平衡，在相当长的时期内将呈现出鲜明的“职住分离、流而不留”特征，使得县城在人的一生以及代际交替中经常会起到长短周期的“驿站”作用。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，在统筹推进新型城镇化和乡村振兴战略的新阶段，县城在空间布局上“联城带乡”的纽带作用、人口集聚上“流而不留”的驿站特性，对我国统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，优化城镇化布局和形态，推动城乡融合发展带来深远影响。如何响应“流而不留”人口的多元化需求，进而激发县城城镇化活力，让县城更好担当起联结城市、带动乡村的历史使命，重塑新型工农城乡关系，亟待研究讨论。

一、新发展阶段县城纽带功能的再审视

县城一直是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环，也是深刻认识城镇化不同阶段模式演变的关键钥匙。建国后的50余年，我国一直坚持积极发展小城镇的策略，县城作为我国重要的工业化空间，在引领县域经济发展、促进乡村要素向城市流动等方面发挥了重要作用。2000年以来，随着产业和人口向大城市、特大城市加快集聚，县城发展明显滞后，联通城乡的纽带作用相对弱化。进入新发展阶段，我国常住人口城镇化率突破60%，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，人口流动规模增大、距离缩短、诉求多元，城市发展面临的风险挑战和不确定性因素明显增多，而县城作为我国最基本的行政单元，要素完整、功能齐备，既贴近城市，又贴近乡村、贴近农民、贴近基层，在统筹推进新型城镇化和乡村振兴战略上，具备先天优势和良好基础，理应重新审视和高度重视县城在城镇化布局中的战略节点作用，发力推进以县城为重要载体的城镇化建设。

（一）融合城与乡，疏通发展要素“进城入乡”的堵点

首先，以“移动互联网+快速交通网”为支撑的流空间正重塑城乡时空格局，城乡要素交流方式发生革命性变化，乡村可以在分散、低密度场景中实现“空间分散而要素融合”的高效发展。当前，我国城乡“数字鸿沟”正由基础设施差距演变为劳动者数字素养的差距，依托县城推动数字基础设施覆盖乡村，既可发挥县城贴近农民的优势，同步提升农民数字素养，打通数字乡村建设“最后一公里”，又可及时放大数字变革红利，统筹推进就近城镇化和乡村现代化进程。

其次，我国农村劳动力在就业上的非农业化、空间上的非农村化、身份上的非农民化并不同步。2020年我国非农就业比重、常住人口和户籍人口城镇化率分别为76.4%、63.9%、45.4%，推进程度依次降低，使得“减少农民才能富裕农民”这一命题的局限性日益显现。农村流出人口多为中青年，虽然受教育程度相对较高，但劳动力素质仍不能适应大城市先进制造业、现代服务业的需求，非正规就业比例高，市民化水平低，大多未能完成向中等收入群体的社会阶层跃升；而留守的多为妇女、老人，不适应现代农业、规模经营要求，这就导致城乡均存在劳动力素质与产业发展需求不匹配问题，农民减少并不能必然带来农民富裕，乡村劳动生产率提升和城市低劳动生产率部门向高劳动生产率跃升的通道亟待打通。县城具有农业转移人口认可度高、市民化成本低、教育培训服务便利等比较优势，最有条件推动农村劳动力“分离均衡”，即流向城镇的劳动力通过加强人力资本积累，获取较高非农生产效率，在城镇稳定就业并完成市民化，实现农村劳动力非农业化、非农村化和非农民化“三化协同”；留在农村的劳动力逐步成长为新型职业农民，发展适度规模经营，提高农村产业效率，获得与市民等值化的福利和服务，在减少农民的同时确保能够富裕农民。

再次，乡村振兴从根本上必须依赖产业振兴，而产业振兴关键是农村二三产业的振兴。2020年，我国第一产业增加值占GDP的比重已降至7.7%，农业小部门化不可逆转，乡村产业振兴必须依托农林牧渔业并通过供应链、产业链、价值链延长，实现农村一二三产业融合发展。县城作为县域非农产业集聚中心，是县域经济的发动机，有条件推动资本、技术、人才等要素更多向乡村流动，加快乡村第一产业“接二联三”，带动镇域经济、村庄经济协同发展，整体提升乡村产业现代化效率。

（二）平衡聚与散，破解区域布局“一城独大”的痛点

1.有机扩散是城市群发展的内在要求

从世界城市群发展历程来看，“大集中、小分散”是其本质特征，人流、物流、信息流等资源不断向城市群整合汇集，群内不同城镇在功能定位和产业布局上错位协同、在公共服务和基础设施建设上共建共享、在资源利用和生态建设上统筹协调，城镇间实现分工协作与优势互补，带动生产要素高效汇集与有序扩散，从而催生出高质量的聚合效应。近年来，我国以中心城市引领城市群发展、以城市群带动区域发展的战略布局日渐清晰，中心城市和城市群成为国家经济发展的战略核心区，主宰着全国经济发展命脉。但多数城市群仍处于初期发育阶段，总体上表现为“规模偏好”，中心城市与周边县城竞争大于合作，虹吸效应强于辐射带动，中心城市在规模扩张的同时并未同步建立起与之相匹配的设施承载能力、服务覆盖能力和治理协同能力体系，城市生命系统间耦合度不够，也就容易导致超大、特大城市和一些大城市中心城区人口过密、功能过载，产生交通拥堵、环境污染、生活成本高等“大城市病”。一般而言，城市规模越大，其面临的不确定性就越多，这次席卷全球的新冠疫情，暴露出中心城市“规模主导”、城市群“中心集聚”模式的一些弊端。应对气候变化、环境危机和各种极端事件的威胁，必须尊重城市发展规律，统筹城市发展的生态需要、安全需要，优化城市发展策略，变“规模主导偏好”为“适度规模偏好”，有机平衡生产要素集聚与分散，形成大城市“中心—腹地”联动、城市群“多心多核”格局。

2.县城成为优化城镇化空间格局的重要突破口

首先，促进人口空间分布均衡。人口向城镇集聚仍是大趋势，且近距离的人口流动增长最快。第七次全国人口普查数据显示，省内流动人口占全部流动人口的比重达到66.78%，比2010年上升了5.63个百分点，大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动。县城是县域范围内引领经济社会发展的主引擎，发挥好县城对周边村镇的要素集聚功能，引导更多农业转移人口向县城集聚，既能顺应农村劳动力近距离流动的需求，又能减轻大城市人口压力，防范人口过密、功能过载的“大城市病”。其次，促进城市群大集中、小分散的“多心多核”形态加速迭代。随着现代产业结构的转型升级和信息交通网络的完善，今后中心城市的现代服务业要服务于周边城镇的制造业，而周边城镇要为中心城市工作人口提供居住和生活服务，人口有机分散、产业高度协同、功能有序布局将是城市群发育成熟的关键，这就迫切需要改变大中小城市各自为政、重复建设、低质竞争状态，将县城作为城市群布局的重要节点，依托县城承接大中城市辐射带动与非核心功能疏解，构建起与大中城市互为依托、相互协作的经济地理空间，减少区域之间生产要素大进大出，促进“中心—腹地”协同联动和人、产、城深度融合，加快城市群空间形态从“单核集中、大范围流动”向“大集中、小分散”转变，加快根治“一城独大”带来的城市空间结构失衡问题。

3.贯通上与下，促进顶层设计与基层治理良性互动

我国经济转型正深入推进，利益格局深刻调整，移动互联网重塑人们的交往方式，社会观念、社会心理、社会行为发生深刻变化，社会治理呈现出系统性、复杂性、整体性和协同性特点。传统由政府主导的线性管理模式已不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对方案，推动政府一元、自上而下的线性管理转向多元共治的双向治理，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，成为新发展阶段社会治理现代化的必然选择。在我国推行的中央、省、市、县、乡分级治理模式下，县级政府是职能部门设置最完整的基层政府，是直面群众协调处理基层重要事项、重大问题的“一线指挥”，也是贯通社会治理层级功能的关键节点。习近平总书记曾在《从政杂谈》中指出：“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”当前，我国社会治理体系仍是“上面千条线、基层一根针”，而县城就是基层社会治理的“针眼”。充分发挥县城沟通上级与基层的“纽结”“针眼”作用，一方面能够将上级的“千条线”准确引到基层，健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，在推动治理方式系统化中凝聚治理合力，围绕国家、省域、市域社会治理的目标要求，结合县域实际创造性抓好落实，为基层群众提供精准有效的公共服务；另一方面能够加强对上沟通联动，对基层治理中需要建章立制和跨区域、高层级协调的突出问题，及时提出建议，提高顶层设计的精准度，强化制度优势，提升治理效能。

二、县城的驿站特性与接续式城镇化

（一）县域人口的近域强流动性

1.人口乡城流动持续活跃且流动半径逐步缩小

对比第六、第七次全国人口普查数据可以看出，十年间，我国常住人口城镇化率由49.67%提高到63.89%，城镇人口增加2.36亿人，常住人口城镇化率提高14.21个百分点；流动人口达到3.76亿人，增加1.54亿人，增长69.73%，其中从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，增加1.06亿人，人口流动日益活跃，人口的乡城迁移仍是过去十年我国城镇化相继迈上50%、60%门槛的主要推力。根据世界城镇化发展的一般规律，我国仍处于城镇化有潜力以较快速度推进的重要机遇期，到2035年常住人口城镇化水平将突破70%，人口在乡城之间大迁移大流动的格局仍将延续。从人口流动距离看，根据历年全国农民工监测调查，2020年全国农民工总量为2.86亿人，同2010年相比，在本乡镇外就业的外出农民工比重由62.8%下降到59.4%，而在本乡镇内就业的本地农民工比重由37.2%提高到40.6%；外出农民工中，跨省流动的农民工比重由50.3%下降到41.6%，而省内就业农民工比重则由49.7%提高到58.4%，更多农民工选择在本乡镇内就业，即使外出就业，跨省就业规模也日益减少，人口流动半径明显缩小。

2.县城人口再集中趋势明显

从县域范围看，县城成为县域人口集聚高地，人口集聚规模稳步扩大。2010-2020年，在全国县总量减少149个的情况下，县城常住人口仍增加1973万人，增长14%。在乡城流动和城城流动的双重作用下，一些大城市溢出人口逐渐向县城迁移，原本流向大城市的农村劳动力也越来越多的选择留在县城，人口向县城集聚的态势日益稳固，尤其是经济水平较高的县城，人口再集中的规模不断扩大。

（二）人口“流而不留”格局下县城的驿站特性

1.县城流动人口“城乡双栖”“城城双栖”并存

流向县城的人口多数“流而不留”，未能完全融入或不会长久留居县城，其生产和生活空间分离，呈现“双栖”特征。一是就业非农化带动的城乡双栖人口日益增多。“工作在县城、生活在农村”十分普遍，超过三分之二的务工农民往返于县城和乡村之间，“城乡双栖”“工农兼业”“城乡通勤”成为这类人群就近就地实现城镇化的现实选择。二是生活城镇化带动的县城集聚人口增幅明显。与农村相比，县城的公共服务设施相对完善，能够满足农村居民教育、就医、购物、休闲等大部分日常需求，农民到县城买房、向县城集聚较为普遍，“一动不动”(购置一辆车、县城一套房)成为多地农村青年结婚标配；特别是县城教育明显优于乡村，越来越多的外出农民工选择让子女在老家县城上学，夫妻一方或老人进城陪读，通过家庭成员间的接力互济实现农村家庭异地就业非农化、本地生活城镇化；而进城返乡农民工即使创业在农村，但生活上也多选县城定居，工作在小镇或乡村、生活在县城的人口持续增多。与大城市相比，县城还兼具居住和生活成本较低、人居环境较好、社会关系网络稳定等优势，随着我国城镇间高速铁路、高速公路等快速交通网络不断完善，越来越多的县城纳入到大城市一小时甚至半小时通勤圈，人口的“城城流动”规模也不断扩大，工作在中心城区、生活在县城的“城城两栖”生活方式，成为更多城市青年的理性选择。三是县城成为农村新青年群体迈向大城市的首站。与父辈相比，他们普遍接受过高中及以上教育，熟悉城市生活，追求自我价值，更期望在大城市发展，但基于愿望与能力的平衡，在职业发展初期往往选择在县城实现城镇化，并为迈向大城市赢得更大成长空间积累人力资本。根据全国121个小城镇的详细调查，29%的小镇居民愿意去县城等小城市，32%的愿意去大城市，近九成的小镇居民希望子女孙辈去大城市，大城市偏好在农村家庭代际间不断强化，深度融入城市的诉求在新生代群体中全面彰显。四是短期流动人口持续增多。近年来，乡村价值认可度不断提升，更多城里人到乡村旅游、创业，其居住和消费重心多在县城，有效扩大了县城的消费需求，带动了县城的消费升级，增强了县城的消费性，成为县城发展的重要活力源。

2.县城的驿站特性及其城镇化表征

根据《现代汉语词典(第6版)》释义，驿站是指我国古代供传递政府文书的人及往来官员中途更换马匹或休息、住宿的地方。它起源于秦汉时期军事用途的驿骑，是古代通讯、交通网络的关键节点，曾在军事、经济、政治、社会、文化交流方面发挥着不可替代的作用。现代社会虽已无驿站设置，但古代驿站建设思想对我国城镇化布局仍具有重要借鉴价值，尤其是在移动互联网和高速交通网双加持时代，县城更像是一座座驿站，因人口流动而兴，又在更高起点上促进了人口流动，并深度影响未来城镇化发展格局。一是时空集散性。驿站的核心价值是要保障人流、物流、信息流在时间和空间上的高效汇集和有机疏散，县城贴近大城市和新农村，准入门槛低、生活成本低，人居环境和交通条件明显改善，带动人口乡城流动和城城流动日益活跃，顺应了新时期城乡居民高效便利的时空集散需求。二是网络连通性。驿站不是孤立存在的，自身发展固然重要，但融入并促进整个信息传递网络畅通才能更好彰显自身价值。我国正处于城市群时代，县城与周边城镇的时空联系在不断加强，与城镇体系的融合程度不断加深，更多居民通过县城进城入乡，拓展了平台，找到了乡愁。三是目标接续性。信息传递任务是在多个驿站之间接续完成的，在现代社会人口强流动性格局下，人的成长、工作、生活、休闲早已不再局限于一地完成，人口城镇化目标也难以在县城一地一步完成，异地就业非农化、县城生活城镇化的模式，强化了县城与其他城镇在城镇化进程上的空间接续性；而县城与大城市接续推进的市民化模式，则体现为市民化标准体系的梯度性，更高标准的市民化在县城与更大城市间接力推进。四是服务精准性。驿站针对特定人群配置服务内容，功能求精不求全。县城既有农业转移人口，也有大城市溢出人口，不同人群诉求差异明显，一些县城针对外出务工家庭子女教育需求重点强化教育功能，一些生态功能区内的县城面向大城市旅游休闲群体强化生态服务功能，走出绿水青山变金山银山之路，激发出县城活力，带动了县城发展。

（三）接续式城镇化及其长期性

传统城镇化模式是人口在同一地域同步完成生产和生活方式的城镇化，但随着流动人口非农业化、非农村化、非农民化在空间上的分离，我国城镇化模式又演绎出新的样态：“城城双栖”人口通过空间接续，实现异地生产方式非农化、本地生活方式城镇化，进而完成个体城镇化过程；部分城镇常住家庭通过空间和人员接续，实现家庭劳动力异地非农化并带动家庭女性、老人、儿童等其他成员在城镇实现生活方式城镇化，进而完成整个家庭的城镇化过程。笔者将这类城镇人口或家庭的城镇化实现路径称为接续式城镇化模式，它本质上是一种完全城镇化样态，虽然存在生产与生活空间的分离，但这种分离通过空间或家庭成员的接续互济达到弥合，这也是城镇流动人口基于美好生活愿望与城镇化能力理性平衡的结果。接续式城镇化深度契合了我国人口流动复杂多样的趋势和县城的驿站特性，促进了大量农民进城、少量农民留村并进行城镇化积累、更多城镇人口深度融入城市等多目标统一，加快了流动人口向县城集聚。

相比大城市，县城的这种接续式城镇化模式具有普遍性和长期性，主要原因在于县城的生产性功能不强，就业岗位不足或就业收入难以支撑县城生活消费，只有通过空间和家庭的接续互济才能完成城镇化过程。我国多数县城，特别是位于农产品主产区、生态功能区内的县城，工业化水平普遍偏低，呈现出明显的消费性，农民进县城进行日常消费、大城市居民到县城进行旅游消费、外出务工人员返乡置业消费等，直接推动了县城经济发展，县城房地产及相关行业、服务业逐渐繁荣起来，整体上提高了农民非农就业水平。但由于县域人口规模普遍较小，一些县常住人口甚至已呈现收缩态势，使得县城消费市场容易饱和，在当前县域经济发展水平下，短期内形成优势产业支撑整个县城发展并不容易。而且，大多数县还未摆脱“吃饭财政”窘境，公共财政在相当长的时期内难以为更多人提供完全城镇化所需的公共服务和社会保障。从农民家庭来看，摆脱空间分离或家庭成员分离的城镇化，主要依赖个人或家庭成员劳动素质的提升，这也需要通过教育在一代甚至多代间才可能实现。而且，即使一些家庭通过努力实现了完全城镇化，也总会有另外一些劳动能力较弱的农村家庭被动选择接续式城镇化方式。

综合来看，处于新发展阶段的县城，其纽带功能再次突显，在国家新型城镇化布局中的地位越来越重要。而县城人口的近域强流动性且“流而不留”，赋予县城鲜明的驿站特性，这一特性又进一步强化了人口“城城双栖”与“城乡双栖”的流动形态，使得县城流动人口的城镇化过程呈现出空间接续或家庭成员间的互助接续样态，并对未来城镇化整体布局产生直接而深远的影响。今后，推进以人为核心的新型城镇化，应积极顺应县城人口流动的新趋势和流动人口的新期盼，强化县城的纽带功能和驿站特性，相应调整和优化县城城镇化发展策略。

三、推进以县城为重要载体的城镇化策略探讨

（一）坚持“流量”与“留量”并聚，优先做大县城人口“流量”

1.实施更加积极的引人策略

我国人口流动的时空集散性持续加强，“流而不留”成为常态。推进县城城镇化，必须顺应人口流动趋势和规律，将人口作为县城发展的优质资源，突出引人聚人导向，优先做大县城人口流量，既引人才，也聚人口；既积极吸引青壮年劳动力，也要对“一老一小”人口更加包容；既增加长期定居人口，也容纳短期休闲人口。大城市周边、城市群外围、农产品主产区、生态功能区内的县城，应根据各自的区位条件、战略定位，制定差异化人口政策，破除影响各类人口向县城集聚的障碍，扩大人口流入规模，同步推动县城人口规模扩大和结构优化，构建适配县城功能的人口发展格局，提高人口对县城发展的贡献度。

2.创新更可持续的育人机制

教育是县城引人聚人的最佳引爆点和最可持续的举措，要推动人口策略由“产业就业留人”向“人力资本孵化”转变，优先实施教育强县战略，协同推进基础教育和职业教育。统筹教育与人口空间布局，引导乡村学校适度集中、乡村生源有序进城，推动优质教育资源在县城新老城区均衡布局、义务教育学位按县城常住学龄人口应供尽供，办好家长满意的基础教育，让教育移民止步于县城。拓展特色职业教育，面向县城新市民、在职职工、城乡兼业和待业人员，强化订单式、定向式职业教育和技能培训，培育新型产业工人，既为年青人进入大城市积累资本，又为县城产业转型、企业发展育人才，并通过提高就业收入，释放消费潜力，更好服务县域发展。

3.营造更加包容的留人环境

随着产业加快转型，县城通过“乐业”带动“安居”的难度增大，也容易陷入“缺人才—引育不出好企业—吸引不到年青人”的死循环，但通过营造富有人情味、更为包容的居住环境，以“安居”形成对年轻人的初始吸引则相对容易。要加快改革与户籍关联的利益和权益实现机制，基本公共服务按常住人口规模配置，与户籍尽快脱钩，实现“户籍身份惠及化”向“市民权益普惠化”转变，提高县城新市民的社会融入水平。建设居住友好县城，保障居住权这一最基本的城市权益，调控好房价收入比，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，将非户籍常住人口纳入保障范围，统筹解决好新市民、青年人等群体住房困难问题。建设儿童友好县城，在公共场所增设儿童娱乐设施，优化儿童安全过街路径，打造安全、有趣、益智的儿童生活空间，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，让县城成为年轻父母放心安心的儿童安全城市。建设老年友好县城，推进社区适老化改造，完善为老服务公共设施，构建包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护的老年健康服务体系。

（二）坚持补短板与锻长板并举，着力做优县城服务“长板”

1.优先巩固提升县城既有优势

反木桶原理表明，木桶最长的一根木板决定了其特色与优势，可在一定范围内成为核心竞争力。基于县城空间、市场、资金、财力的有限性，应将锻造“长板”作为优先战略，遵循“超品质”而不是“超规模”的策略，在优势打造上精益求精、靶向提升，形成不逊于大城市的服务品质和品牌效应。比如，山东曹县聚力发展特色产业和电商，生产的棺材占据日本90%的市场份额，汉服占全国销量的三分之一，在细分市场上形成了较强的品牌影响力。县城作为流动人口的驿站，还应针对特定人群突出服务精准性，比如，县城新青年在吃穿用住方面，都释放出与大城市趋同的信号与需求，顺应这一消费趋势，县城可打造不输于大城市的繁华商业场景，但这里的“繁华”不能拼规模，而要合理控制商业街区的空间尺度，提倡窄马路、小街区，紧缩空间，突显人气，让商业街区承担起年轻人“时尚社交地”的功能。而且，县城若要不断提高对外来人口，包括短期旅游休闲人口的吸引力，还应坚持文旅城一体发展，推动县城建设与商贸、文化、生态、旅游等深度融合，保护好传统街区、古建筑、老宅子，把特色美食作为吸引新人和牵动故人的最佳磁极，依托历史建筑和本土美食，强化人文记忆和文化认同。

2.量力而行补短板强弱项

县城发展总体滞后，历史欠账较多，但是，县城的市场、财力更加有限，补短板首先要区分轻重缓急，坚持尽力而为、量力而行，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板，防止平均用力、全域开花。要结合县城功能定位选择和培育产业，特别是位于生态功能区的县城，发展重心不在工业化，而在于培育城乡消费市场，完善商贸物流等功能平台，探索生态产品价值实现机制。随着互联网和数字技术普及应用，以即时配送、直播电商等为代表的新业态，创造出大量门槛低、灵活性和兼职性强的新岗位，成为县城吸纳就业的重要渠道。县城应抢抓数字经济发展机遇，加快完善数字新基建，推动信息基础设施向农村延伸覆盖，加强农业科技、电子商务等新型农业技能培训，利用数字技术创造新就业，发展数字普惠金融，促进数字服务应用，吸引外出年轻人回流。

（三）坚持“承上”与“启下”并重，加快提升县城发展“能见度”

1.在区域协调布局中强化县城协同力

在设区市、省级层面，以及在都市区、城市群规划布局中，统筹谋划县城主体功能定位，提出差异化的发展指引和配套政策。引导县城积极融入城市群发展，推动县城与中心城市、其他城镇加强产业协作、设施共建、服务共享、环境共治，在一体联动、分工合作中释放规模效应，实现错位发展。与中心城市经济和交通联系密切的县城，重点加强产业和人口集聚，主动对接中心城市，完善配套产业链条，承接区域物流、专业市场等功能，加快发展生活服务业，促进大城市人口向县城有序疏散，形成“多中心、组团式”的城市群空间格局。

2.在城乡融合发展中强化县城带动力

坚持县城、小城镇与村庄发展一盘棋，构建县城与镇村一体规划、联动发展机制。依托县城将“农业农村优先发展”的理念和要求落到实处，在“人地钱技”上“多予”，高效整合县内外要素资源，科学确定重点区域、关键环节，加大投入力度，提高建设实效。在路径规划上“联动”，利用县城的要素聚集空间，在供给侧打通农业产业链各环节，在需求侧培育和释放城乡消费需求，打造城乡产业协同发展平台，引导县城产业要素通过农业产业链节点衍生新的业态。在制度保障上“放活”，发挥县城政策创新主阵地作用，破除妨碍“人地钱技”等关键要素自由流动和平等交换的制度壁垒，促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，完善城乡基础设施统筹规划、建设和管护机制。

3.在现代治理体系中强化县城共治力

把优化县城营商环境摆在突出位置，深化放管服改革，做好上级下放行政权力事项承接落实工作，以直接放权、委托执法、联合执法和由派驻机构办理等形式，因地制宜向小城镇下放城建、环保、治安等领域的管理权限，利用现代信息技术推动县城与市、镇实时联动、一体化审批，确保放得下、接得住、管得好，提高服务效率。优化行政资源配置，统筹行政编制、事业编制以及社会聘用人员等编制资源，优先保障为公众服务的教育医疗等部门需求，保障与城镇常住人口规模相匹配的学位供给和教师编制。以新型社区邻里中心建设为载体，打造功能型、服务型、互助型、协商型、网络型“五型”社区服务中心，把居住社区建设成为满足群众日常生活需求的完整单元。畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的渠道，探索“虚拟社区”等面向不同人群的沟通平台，推进人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设。

【作者：雷刚，山东社会科学院农村发展研究所研究员】