文章来源：微信公众号“规划中国”，2022.05.23
本文为中国城市规划设计研究院副院长郑德高在中国城市百人论坛2022春季论坛“县域·县城·就地城镇化”上做的报告全文。
▲郑德高 中国城市规划设计研究院副院长
城乡融合的核心是城乡循环，城乡循环的核心是资源在生产、流通、消费和要素配置四个领域进行循环，建立更好的城市与农村间的关系。城乡循环是国内大循环的重要组成部分和薄弱环节。在马克思主义政治经济学的社会再生产理论基础上（生产-分配-流通-消费），结合时代特征与中国特色，在“分配”环节更加关注“要素配置”，建立基于生产-流通-消费-要素配置的城乡融合分析框架。
基于城乡循环的分析框架
01 中国城乡融合发展的主要问题
1.1 生产领域：城乡效率差距大
第一，第一产业的劳动生产率较低。我国第一产业偏离度仍然较高，劳动生产率相对较低，但二三产业偏离度正以较快的速度收敛。同时，城市制造业和现代服务业对于农业的渗透不够，一二三产业的联动机制尚不健全，大部分企业与农民之间的利益联结机制尚未建立。
第二，农业经营规模小，农业现代化水平不高。以小农户为主的家庭经营是中国农业经营的主要形式，习近平总书记多次指出，“大国小农”是我国的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。根据第三次农业普查数据，我国现在的农户有2.3亿户，户均经营规模7.8亩。农业发展大而不强，除供给保障能力外，我国农业整体国际竞争力也不强，在生产效率、科技创新、资源利用等方面均存在不足。
第三，县域的经济链接功能不强。住建部9省81县调研数据显示，当前县城提供农业技术服务方面存在着明显短板，调研的81个县基本都不具备完整的农业技术服务供给体系，农民群众对县内提供的农业生产服务满意度较低，为51.2%。县域第二产业和第三产业就业人数反映了县域非农就业带动情况，数据显示县域非农就业人口增长缓慢。2013-2019年，有369个县域的非农就业人数减少，占比为28.3%，县域对一二三产之间的链接功能较弱。
1.2 流通领域：城乡网络存在堵点
县城在产业和市场间的中转作用不足。从农业生产出发，经过冷链物流、加工商、批发市场、零售商，再到消费者的长产业链中，产销两端的批发市场/物流中心作用很关键。住建部调研数据显示，9个省份样本县的县城均没有农产品批发市场，大部分没有物流货仓，县城在农业从田间到餐桌的产业链中作用发挥还不够。
农产品流通链条
1.3 消费领域：城乡衔接不畅
农产品消费对接渠道不畅，品牌创建较弱。小农户家庭经营对农业生产技术的创新力和运用能力低，对市场的供求状况和产品偏好信息不足，农产品品牌创建意识弱，容易导致农产品出现结构性供应不足或是供给过剩，生产和消费端之间没有形成很好的联结关系。同时，乡村休闲旅游消费供给质量不高。调研显示，乡村旅游消费者对于乡村的住宿设施、服务水平、安全卫生水平的满意度较低，乡村多功能发展尚处于起步阶段。
1.4 要素配置：城乡流动存在二元制约
在人口方面，城乡二元户籍制度下以乡村到城市人口流动为主的基本模式没有改变，并仍呈不断增强趋势。城市的教育、养老等公共服务仍与户籍挂钩，限制来自农村的新市民享受同等的公共服务。
在土地制度领域，2019修订的《土地管理法》，希望能够允许集体经营性建设用地交由集体组织之外的单位或个人来进行经营、转让、互换或者抵押，但改革非常缓慢，制度还未完全建立。
从固定资产投资来看，农业投资仍然偏少。2020年第一产业增加值占国内生产总值比重为7.7%。但是，其流入的投资只占全社会总投资的2.56%，两个比例差近年来呈现出扩大趋势。从资金流动来看，大量商业银行纷纷在县域设立网点吸收存款和理财资金，其中很大一部分被“抽血”到了外地，对当地支持很小，农村资金净流出规模较大。
1.5 小结
城乡之间未能形成良性循环，是我国城乡差距大，城乡问题突出的根源之一。县域与县城未能有效发挥链接城乡的作用，是城乡循环不畅的重要因素，要在生产、流通、消费和要素配置等领域进行重点突破。
在生产方面，县域和县城经济发展水平低，产业就业带动能力有限，对乡村产业发展的支撑不足。在流通方面，县城在产业-市场间的中转作用不足，县域范围内的流通体系不完善。在消费方面，县域内普遍缺乏对农产品品牌创建的引导。在要素配置方面，县城-镇-村的要素流动缺乏整体统筹。
02 城乡融合发展的日韩经验借鉴
2.1 主要举措
日本
第一，产业多元化发展，共促农业农村现代化。主要包括注重主体培育，促进农业现代化，加快农村非农产业的发展，推动六次产业化发展。2010年，日本开始施行《六次产业化·地产地消法》，着重延伸特色农业产业链、供应链和价值链。
第二，构建城乡设施网络促进“对流”型格局。日本人口老龄化严重，出现很多收缩城市。日本政府谋划通过对流来解决城乡之间和城市之间的流动问题。数轮《全国综合开发计划》从整体对农村和城市进行统筹开发和规划。“七全综”为形成“对流促进型”国土，提出构建“紧凑+网络”型结构，即促进医疗、福祉、商业等功能紧凑布局，形成交通、信息通讯、能源等设施网络体系。
第三，利用自治组织、设施节点丰富乡村消费。日本的农协组织通过有效提供服务和购销渠道，避免恶性竞争。在基础设施建设中，利用改善道路条件的乡村驿站构建城乡交往节点，提供观光旅游、农产品采购等服务。
第四，城乡要素合理流动，激发农村活力。在保障人口合理流动方面，日本为加快乡村人口转移到城市的速度，实行“户籍随人走”制度；为吸引城市人口下乡，放宽了乡村地区设施建设的限制，并加强乡村旅游宣传。在推动农地自由流转方面，日本放松对土地的管制，加快农地流转速度，实现从小规模分散土地到规模化集中经营的转变，释放农业经济活力。在建立资金投入保障体系方面，日本积极落实支农补贴政策，给予农业生产者补贴及涉农税收优惠，通过设立专门机构“农林渔业金融公库”，解决农业市场经营主体融资难题。城乡之间双向的互动在城乡要素合理流动中非常关键，且是值得借鉴的经验。
韩国
第一，开展新村运动，支持非农产业、改善交通条件。韩国政府支持村民建设新村工厂、发展非农产业，通过制作草绳、草袋子和特色产品等集体生产活动来增加收入。新村运动中，改善了狭窄的道路，加快生产物资等流通，并将草房屋顶换成了石板瓦，从长期减少劳动力维修投入，将有限的劳动力资源集中到生产中。
第二，基础设施和公共服务项目促进城乡流通互动。在基础设施方面，通过优化乡村通讯网络、运输、给排水等，满足城乡信息传播、生产流通等需求。在公共服务方面，扩展乡村医疗健康、公共教育、文化休闲等服务能力，激活乡村社区活力，促进多元互动。
第三，推进资金支持和项目合作，吸引人口转向乡村。韩国面向在乡村以外地区居住1年以上的人口，开展“归农·归村”计划，类似我们的“乡贤计划”，通过地方农民自愿合作达到提升农户收入、提高农户生活质量、实现人口自发性迁移到乡村居住的社会开发事业。
韩国政府重点投资领域主要集中在乡村基础设施和公共服务设施方面，包括健康福利、教育、经济活动、定居生活、文化休闲、环境景观、农村安全等。
资料来源：余侃华,魏伟,杨俊涛,赵韦.基于乡村振兴的人才机制反思与模式建构——以韩国“归农·归村”计划为镜鉴[J/OL].国际城市规划:1-13[2022-04-23].
2.2 经验借鉴
生产领域：有机融合+适度规模
通过推动一二三产业融合，实现乡村地区产业多元化发展。同时，在小农经济基础上，推进适度规模经营是提高农业现代化水平、缩小城乡差距的重要途径。在实现农业适度规模经营过程中要避免一刀切运动，逐渐探索，寻找适合我国的可行模式。
流通领域：设施网络+特色节点
城乡联通的基础设施网络是实现城乡间产品流通的基础，特别是打通乡村一侧的物流网络至关重要。探索建立以公共服务、商业服务等为支撑的分布于乡村地区的特色功能节点，成为城乡流通的重要环节。
消费领域：激活乡村消费市场
以乡村的多元价值与多元功能为基础，激活乡村消费市场，尤其是壮大乡村地区文旅、休闲、康养等特色消费，将有助于形成与城市功能互补的消费互动格局。
要素配置：促进城乡对流
吸引城市人口回流乡村，优化乡村地区人口结构，是优化城乡要素配置的关键。同时，合理放松对土地的管制，是实现城乡人口、资金等要素对流的前提和基础。完善要素配置必须建立“政府+市场+村民”结合的金融保障机制，单独依靠政府的力量难以持续。
03 中国特色城乡融合发展的主要策略
乡村振兴、农村产业融合等尽管有村庄成功的个案，包括北京何各庄的三产融合、浙江安吉蔓塘里的“筑巢引凤”、上海水库村的全域郊野公园等，但这些案例往往依赖地方政府财政资源的集中投入，或得益于村庄特有的资源禀赋，其经验往往面临不可复制、难以推广的问题。同时，国家层面则重在解决城乡融合的制度设计问题，包括建立“人-地-财”配合的制度集成创新系统化解决城乡融合发展面临的制度障碍等。
“人口-土地-金融”配合的制度集成创新
县域是实现城乡融合的最佳空间单元。一是县制稳定持久、承上启下、联接城乡，是我国地方管理制度中跨越时间最长、制度最稳定的组织机构，同时也是我国国民经济的基本支柱之一；二是县域是国家农业生产粮食安全的重要依托，对于带动农业现代化发展起到关键作用；三是县域是满足城乡就业与消费需求的重要单元，在吸引人口就业过程中发挥着重要作用，也蕴藏着巨大的市场消费需求；四是县域是促进城乡平衡发展的最佳单元，是实现乡村发展、社会稳定、村民富裕的根本载体。
3.1 构建县域城乡融合的产业体系
第一，建议建设县城-镇村的农业产业链体系，把农业产业链主体留在县域，形成生产初加工在镇村，科技创新、精深加工、品牌打造、产品监管等其它环节在县城的格局。同时，要形成增值收益分享机制，避免农民投入多但收益主要流入其他环节。
第二，要以县域为单元，探索新型农业服务模式。我们现在已有很多模式，包括公司+农户、专业合作社等。下一步应当以县域为单元，形成品牌化、规模化的农业发展方式，把一二三产业融合作为主要的发展方向。一个县有一个规模化、品牌化，且大家自愿合作的组织是具有重要意义的。新型农业服务主体基本模式是在小农基础上实现农业社会化服务的规模化，其具体形式包括代耕代种、土地托管、按户连片、联耕联种等多种方式。
3.2 畅通县域城乡流通网络体系
畅通流通网络要聚焦“成本”与“效率”两大核心问题。要完善从田间到最后餐桌上的产业链体系，逐渐消解产业链中的堵点。要以县域为基本单元，联通农产品“最先一公里”，建立“田间保鲜库—县域冷链物流中心—县域批发交易市场”的物流体系，并在县级和乡镇级国土空间规划中预留相关项目用地规划指标，加强主产地与主销地的点对点高效流通体系建设。同时，以县城为中心，通过基础设施建设和服务集成、利益共享，促进流通网络降成本、提效率。“降成本”主要包括加强邮快合作以实现网点和渠道共享、因地制宜的根据需求配置冷链设施布局、推动业务量少路线快递收运与公交运输合作等措施；“提效率”主要包括引导农户和农场共享现代化物流设施、开辟重点直销物流线路、畅通城乡物流道路运输体系等措施。
3.3 以县域为单元培育乡村消费市场
在全国城镇体系规划中，我们提出“国家魅力景观区”的概念。在全国层面，一方面有人口产业相对集中的城市群，另一方面有自然与文化遗产富集且适合于休闲消费的国家魅力景观区，这应该在国家层面给予重视，提升其价值。在不同空间尺度要识别特色地区，振兴乡村文旅、休闲、康养消费。同时，依托县域综合服务推动乡村价值提升与功能转型，结合县域来提升乡村的价值，包含了生产性价值、消费性价值、可持续价值等，形成更加综合的乡村价值体系。对每个乡村来说，第一是关注底线，保障粮食安全的农业生产基地，维持城乡社会稳定。第二，要提升其综合价值，使乡村成为农业生产的安全保障地、休闲旅游的重要承载地、传统文化的传承发展地。
3.4 促进县域内要素有序流动
第一，促进县域城乡人口对流。首先，要以县城为重载体，推动就地就近的完全城镇化，大幅提升县城吸纳就业能力和宜居程度，提高县城的吸引力和承载力，逐步实现在县域内以家庭迁移为主要方式的就近城镇化。同时，通过“乡贤计划”吸引返乡，优化乡村人口结构。通过家庭化迁移进程为乡村减负，“新乡贤”返乡为乡村赋能，逐步解决高技能人群单向流入城市的问题，城市和乡村的互动才更有价值。
第二，以县域为单元统筹农村居民点整治，盘活农村建设用地。在土地利用方面可以通过村庄分类和村庄整治，结合各乡镇的区位交通条件、地形地质、人口规模、社会经济发展水平、产业基础等，将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类、特色保护类及其他类五大类，并依据村庄分类有序推动村庄整治，统筹闲置农村建设用地，优先用于一二三产业融合项目。同时，以县域为单元探索农村金融改革，引导城市资本有序向乡村流动。
3.5 建立县域城乡循环的三级空间支撑体系
三级空间体系建设的重点，是发挥县城的综合带动作用、小城镇的承上启下作用以及激发乡村的多元价值。首先，县城要成为第二产业与生产性服务业的主要聚集地、连接农产品产地和区域农产品市场的重要枢纽以及县域内综合性消费服务中心；其次，分类引导中心镇、特色镇、一般镇等小城镇在城乡循环中形成差异化的功能定位；第三，强化乡村的多元价值与多样功能。
3.6 探索建立县级农村综合合作组织
县级已有较为良好的合作组织基础，如供销社和信用社。合作组织如何与新时代的一二三产业融合，与品牌化塑造、规模化塑造进行结合，形成强大且有政府、市场、村民共同发力的合作组织是至关重要的。通过纵向调度、横向协作、整体联动的合作组织，实现生产、供销、信用、服务、保障“五位一体”的综合运行模式，才能真正搭建城乡循环框架，走向互补互动的城乡融合。
