浙江大学中国新型城镇化研究院副院长张蔚文教授团队在光明网学术频道发表
《数字时代城市治理创新的逻辑》
文章来源：光明网-学术频道 2020.3.31
2020年末，中国人口城镇化率超过60%，进入到以城市型社会为主体的“新城市时代”。城市发展水平不断加速的同时，城市治理也面临前所未有的挑战，2019年末爆发的新冠肺炎疫情，就是对城市治理的一次“大考”。同时，信息技术的“几何级”变革和网络社会的崛起，构成了城镇化推进和城市治理的基础环境和重要工具。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。在此新形势下，技术、项目、组织和价值，以重重嵌套的逻辑嵌入到数字时代城市治理创新的实践中，为呈现清晰的城市治理图景、提升城市治理能力提供了重要支撑。
城市治理创新的技术逻辑
尚在进行中的第四次工业革命，通过“大数据”将人工智能、互联网、物联网、云计算、区块链等技术推向一个新的高潮，相关的数字应用逐渐向生产、生活和政务等领域深度渗透，通过改善城市公共服务供给、优化城市决策机制、调控城市风险等，实现了对城市治理能力的重塑。
其一，智能、互联和高效的数字技术一方面直接应用于城市的教育、医疗、交通、公共安全等关键基础设施和服务设施，降低了公共服务供给的成本和碎片化程度；另一方面，对城市中海量个体的需求数据进行再整合，有效提高了公共服务“投放”的精准性。其二，对城市社会经济等数据的连续性抓取和全景化分析，极大解决了城市公共决策中的“清晰性”难题，并以“互联网+政务”“微政务”等形式嵌入城市治理中，实现城市传统行政决策向大数据驱动决策的转变。其三，数字基础设施和数据集合体系互联互通，有效提升了城市的危机预测能力、预防能力和应急处理能力。如疫情“大考”中杭州率先启用“健康码”，用技术手段高效处理疫情防控和复工复产的现实需求。
城市治理创新的项目逻辑
很多城市政府尝试将先进的数字技术嵌入政务服务系统，打造面向市民的数字化项目“前台”。比如，杭州市2016年开始探索“城市大脑”在交通治堵工作中的应用，并依托“整体智治”的数字政府建设，将其从单一的交通治堵系统扩展成为服务民生、支撑决策的综合平台，并不断丰富其直达民生、惠企和社会治理的应用场景，使之成为“数字杭州”建设的重要基础设施和综合项目工具。上海市2018年开展“一网通办”改革，通过技术驱动撬动业务流程的革命性再造，努力实现政务服务“线上进一网、线下进一窗”，并着力于从“侧重行政权力事项”向“行政权力和公共服务事项并重”的转变。当前，“一网通办”已经成为上海市优化政务服务环境的“金字招牌”和推动城市治理创新发展的“牛鼻子”之一。
不管是“城市大脑”“一网通办”，还是其它城市的数字化项目探索，都是基于云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术，构建城市建设发展的新型基础设施、城市智能决策的数据平台和城市数字治理的生态系统。这种开放式、集成式、智能化的应用项目背后，蕴含着从政务服务“前台”建设到数字政府“后台”改革的全方位转型。
城市治理创新的组织逻辑
如果说面向市民的数字化项目是数字时代城市治理的“前台”，那一个能对“前台”市民服务需求的变化做出迅速、灵活反应的政府组织，就是数字时代城市治理的“后台”。依托一体化的、零延时的数字环境，各级政府及其各部门得以共享统一的网络平台，实现横向、纵向上的整体型政府建设。
横向上，体现为跨部门、跨组织的权力分散和治理协同。一方面，数据融通网络在一定程度上打破了部门间信息壁垒和“数据烟囱”，部门之间的协同办公和互联互通得以可能，在一定程度上解决了政府组织的碎片化问题；另一方面，多元主体参与互动的治理体系的建设，加强了政府组织边界的开放性和互动性，使整个政府组织成为一个柔性有机体。
纵向上，体现为扁平化、网络化的组织结构。数字化资源和数字化工具的广泛使用，在一定程度上有利于解决传统政府组织中的信息不对称难题。通过裁撤不必要的部门、削减不必要的流程，减少中间行政层级，创造出一个更为扁平化的组织结构；不同组织和部门成为相互依赖的网络式节点，培育出一个更灵活的组织基础，充分体现数字时代城市治理的公民导向、服务导向和需求导向。
城市治理创新的价值逻辑
从农业社会、工业社会到现在的数字时代，以互联网和信息通信技术为代表的信息革命在不断地重塑政府、市场、社会公众间的关系。互联网的去中心化、网络结构化等理念嵌入城市治理整体架构中，通过技术赋权，在一定程度上克服了城市治理主体间的权力分散鸿沟。比如政务信息发布体系的不断完善，打破了公共部门的“数据垄断”，激励市民参与、社会互动。
在这种去中心化的数字化浪潮中，政府组织边界的封闭性被打破，政府的角色不再仅是自上而下发布指导性意见的权威管理者，而是以人民为中心、尊重“顾客”满意度的“智慧型社会公共服务者”。
“数字空间”的不断扩展、社会形态的高度互联和人类社会的“去中心化”，使城市治理面临更为复杂的社会形势。新形势下，技术驱动的城市治理创新成为普遍的发展趋势——以技术工具为支撑，世界各国的城市治理都面临着项目优化、组织再造和价值重塑等多元的现实目标。
结合我国城市治理的实践，不难看出，城市治理的技术供给方面取得了傲人的成果；但数字化应用项目仍存在成本较高、服务碎片化等问题，组织层面的配套性调整尚处于探索期，价值导向的公共秩序更是亟待建立。由此，在数字技术的撬动下，如何优化“前台”政务服务系统的项目效能、提升“后台”政府组织的灵活性、系统性、回应性，凸显转型中国“善治”的价值内涵，将成为推进城市治理创新、实现国家治理体系和治理能力现代化、进而增进人民“数字”福祉的重要命题。
作者：
张蔚文 浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学中国新型城镇化研究院副院长
麻玉琦 浙江大学公共管理学院博士生
